Kary od straży miejskiej według uznania straży miejskiej. NIK apeluje o zmianę przepisów

Ta uznaniowość wynika z tego, że w obowiązujących przepisach nie sprecyzowano zasad stosowania tzw. środków oddziaływania wychowawczego (np. pouczenia, zwrócenia uwagi, ostrzeżenia). Powodem uznaniowości może być również brak organu nadrzędnego nad strażami miejskimi, który wprowadziłby jednolite procedury. Zachowanie funkcjonariuszy w czasie interwencji regulują obecnie procedury wewnętrzne przyjęte w danej jednostce. Problem w tym, że nie wszędzie obowiązują - wprowadziła je zaledwie 1/3 skontrolowanych straży.

Skoro za czyn o tej samej kwalifikacji prawnej, np. za spożywanie alkoholu w miejscu publicznym, funkcjonariusz może nałożyć grzywnę lub udzielić pouczenia, niezbędne jest by właściwie opisał i samo wykroczenie, i powody swojej decyzji. Tymczasem nieprawidłowe dokumentowanie okoliczności popełniania wykroczeń NIK wykryła we wszystkich 12 skontrolowanych jednostkach. W przypadku interwencji zakończonych pouczeniem problem ten dotyczył od 50% do 100% badanych spraw.

Nie bez znaczenia było także miejsce, w którym popełniono wykroczenie. W 2021 r. w Starachowicach straż miejska decydowała się najczęściej - w 86% przypadków - na pouczenie sprawcy, z kolei w Karpaczu 82% wykroczeń zakończyło się wystawieniem mandatów. Zróżnicowana była również ich wysokość. Średnia kwota z trzech lat objętych kontrolą wyniosła od 73 zł w Inowrocławiu do 180 zł we Wrocławiu.

Kontrola przeprowadzona przez NIK pokazała również, że nowelizacja ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, która weszła w życie w lutym 2021 r. nie usprawniła systemu poboru i egzekucji grzywien. W ponad połowie skontrolowanych urzędów miast, proces egzekwowania mandatów nałożonych przez strażników miejskich był nieprawidłowy i nieskuteczny. Z powodu niewysłania upomnień albo niepodjęcia kolejnych działań po ich skutecznym doręczeniu, od osób ukaranych grzywną urzędy nie odzyskały w sumie blisko 1 mln zł. Z kolei we wszystkich skontrolowanych urzędach doszło do przedawnienia należności z tytułu grzywien, których łączna kwota przekroczyła 13 mln zł.

Mając na uwadze wyniki kontroli, Izba złożyła także wnioski o zmianę przepisów. Do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ­­— o wprowadzenie obowiązku takiego dokumentowania wykroczenia przez straż miejską, z którego jasno będzie wynikało, dlaczego funkcjonariusz nie wystawił sprawcy mandatu, a jedynie go pouczył, a do Ministra Finansów — o wprowadzenie rozwiązań zapobiegających sytuacji, w której koszty wyegzekwowania grzywny będą wyższe niż sama grzywna.

NIK skontrolowała 10 urzędów miast oraz miast i gmin, a także 10 jednostek straży miejskiej, w tym 5 działających w strukturach urzędów. Izba wykorzystała także wyniki kontroli doraźnej przeprowadzonej w kolejnych dwóch urzędach, w których funkcjonowały straże miejskie. Kontrolowany był okres od 1 stycznia 2019 r. do końca maja 2022.

Uznaniowość zamiast czytelnego katalogu

W ostatnich latach najczęstszą formą reakcji strażników miejskich na ujawnione wykroczenia było pouczenie, wynika z danych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. W przypadku 12 skontrolowanych jednostek, w całym badanym okresie tylko w trzech funkcjonariusze częściej wystawiali mandaty — w Warszawie, we Wrocławiu i w Karpaczu.

Stosunkowo rzadko straż miejska decydowała się na skierowanie sprawy wykroczenia do sądu. Wśród skontrolowanych jednostek najczęściej korzystała z tej możliwości straż miejska w Busku-Zdroju (13,8% w 2021 r. w odniesieniu do nałożonych mandatów i pouczeń). Zdaniem tamtejszych władz taka droga jest skuteczniejsza w przypadku tych osób, które wcześniej nie płaciły grzywien, a tym samym unikały odpowiedzialności.

W rozmowie z kontrolerami NIK strażnicy miejscy tłumaczyli, że ich reakcja na wykroczenie jest uzależniona najczęściej od okoliczności, wagi popełnionego czynu i zachowania sprawcy. Surowszą karę powoduje:

Funkcjonariusze biorą także pod uwagę: stan rodzinny, majątkowy, wiek, niepełnosprawność i wiedzę sprawcy wykroczenia o przepisach prawa.

Typowym przykładem wykroczenia, na które strażnicy miejscy mogą zareagować w odmienny sposób, jest spożywanie alkoholu w miejscu publicznym. Część funkcjonariuszy skontrolowanych jednostek przyznała, że podejmuje decyzję o nałożeniu mandatu w zależności od zachowania sprawcy – jeżeli przeprosi i wyrazi skruchę, poprzestają na pouczeniu. Innego zdania był jeden z funkcjonariuszy, według którego takie wykroczenie zawsze zasługuje na grzywnę.

Mimo rozbieżności w stosowaniu kar, tylko w 1/3 jednostek zauważono, że uznaniowe podejście do tych samych wykroczeń naraża straż miejską na zarzut stronniczości, dlatego wprowadzono tam procedury pozwalające to ryzyko minimalizować. W Straży Miejskiej w Kielcach przyjęto, że w przypadku zastosowania środków oddziaływania wychowawczego, strażnik jest bezwzględnie zobowiązany do wylegitymowania sprawcy i do szczegółowego opisu swojej reakcji na jego zachowanie.  W notatniku służbowym oraz w systemie wspomagania dowodzenia e-mandat powinny się znaleźć wpisy zawierające dane sprawcy, uzasadnienie zastosowania np. pouczenia oraz powody odstąpienia od nałożenia mandatu bądź skierowania wniosku o ukaranie do sądu.

Tymczasem nieprawidłowe dokumentowanie wykroczeń zakończonych pouczeniem NIK wykryła we wszystkich 12 skontrolowanych jednostkach straży miejskiej. Problem ten dotyczył co najmniej połowy z 30 przypadków badanych przez kontrolerów w każdej jednostce, a w niektórych z nich nawet 100% takich spraw. W konsekwencji nie było możliwe stwierdzenie, co zadecydowało o tym, że funkcjonariusz ukarał sprawcę pouczeniem, a nie grzywną. W 10 z tych jednostek kontrolerzy stwierdzili także braki w formularzach wystawionych mandatów, które pojawiły się w co najmniej 10% spraw, a w niektórych przypadkach we wszystkich. Dodatkowym problemem, który mógł utrudniać egzekucję grzywny była nieczytelność zapisów. W dwóch jednostkach uniemożliwiła zbadanie pełnej próby dokumentacji, odpowiednio w 30% i 43% badanych spraw.

W ocenie NIK, prawidłowe dokumentowanie okoliczności, w których doszło do wykroczenia, opis postawy sprawcy, jego reakcji i motywacji potwierdzi, że zastosowana przez funkcjonariusza kara była adekwatna. Właściwie sporządzone notatki mogą także stanowić materiał dowodowy w przypadku, gdyby sprawca złożył skargę na funkcjonariusza zarzucając mu nienależyte wykonywanie obowiązków.

Zdaniem samych funkcjonariuszy skontrolowanych jednostek niemożliwe jest precyzyjne skatalogowanie wszystkich okoliczności przemawiających za zastosowaniem w danej sytuacji takiej, a nie inne kary. W ich opinii ocena tych okoliczności powinna więc pozostać w gestii interweniujących strażników. Zgodni są jednak co do tego, że jeśli sprawca wcześniej był już pouczony, za to samo wykroczenie powinien zostać bezwzględnie ukarany grzywną. Problem w tym, że nie zawsze jest możliwe. Z kontroli wynika, że tylko w połowie jednostek korzystano z rozwiązań informatycznych, które mogły pełnić funkcję rejestru osób ukaranych środkami oddziaływania wychowawczego. W trakcie interwencji funkcjonariusze tylko 25% skontrolowanych jednostek mieli możliwość zweryfikowania, czy jest to pierwsze, czy kolejne już przewinienie sprawcy. Takie rejestry są dostępne w Inowrocławiu, Karpaczu, Kielcach, Białymstoku, Wrocławiu i w Piasecznie, a mimo to nie wszyscy tamtejsi funkcjonariusze korzystają z nich podczas interwencji.

Egzekucja grzywien wciąż mało skuteczna, mimo zmiany przepisów

W lutym 2021 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, która miała usprawnić system poboru i egzekucji grzywien. Wprowadzono przepis, który umożliwia czasowe odstąpienie od wystawiania tytułu wykonawczego dla kwot nieprzekraczających dziesięciokrotności kosztów upomnienia (116 zł do 12 października 2021 r. i 160 zł od 13 października 2021 r.). Miało to mobilizować urzędy do częstszego stosowania tzw. egzekucji miękkiej, czyli do przypominania dłużnikom o nieopłaconym mandacie. Z kolei podwyższenie kosztów egzekucyjnych miało zachęcić dłużników do dobrowolnego regulowania zwykle niewielkich zobowiązań. Problem w tym, że ukarani najczęściej nie zdają sobie sprawy z tego, jak bardzo ich potencjalne zaległości wzrosną z chwilą wszczęcia egzekucji grzywny. Opłata za wystawienie upomnienia wynosi bowiem 16 zł, opłata manipulacyjna po wszczęciu egzekucji już 100 zł, a w przypadku przymusowego ściągnięcia długu przez urząd skarbowy pojawią się kolejne koszty manipulacyjne. W tej ostatniej sytuacji, przy kwocie 50 zł zaległości, fiskus odzyska dla urzędu miasta i gminy 66 zł, ale samemu urzędowi skarbowemu trzeba będzie zapłacić dodatkowo ok. 140 zł. Wydatki dłużnika wzrosną więc czterokrotnie.

Kontrola przeprowadzona przez NIK pokazała, że żaden z badanych urzędów miast nie podejmował działań informacyjnych w stosunku do sprawców wykroczeń. Z jednej strony są one znacznie utrudnione, a czasem wręcz niemożliwe do przeprowadzenia bowiem funkcjonariusze straży miejskiej nie są uprawnieni do pozyskiwania numerów telefonów i adresów mailowych osób ukaranych grzywną. To oznacza, że dłużnicy zwykle nie figurują w urzędowych bazach danych i nie można im wysłać przypominającego o należności SMS-a czy e-maila.

Z drugiej strony, zgodnie z rozporządzeniem, jeśli wierzyciel nie podjął wobec dłużnika działań informacyjnych, upomnienie musi przesłać niezwłocznie. Zdaniem kontrolowanych urzędników nie sprecyzowano jednak, co to oznacza. Tymczasem, jeśli działania informacyjne zostały podjęte, to czas na wysłanie upomnienia wynosi maksymalnie trzy tygodnie. W efekcie w niemal wszystkich skontrolowanych urzędach (11 z 12) zwlekano z wysłaniem upomnień dla należności przekraczających 10-krotność kosztów upomnienia, argumentując zwłokę głównie brakami kadrowymi, ale także tym, że sformułowanie „niezwłocznie” jest nieprecyzyjne. W Urzędzie m.st. Warszawy opóźnienia dotyczyły wszystkich 50 badanych przez NIK spraw. Upomnienia wystawiano tam po upływie od 38 do 182 dni od terminu płatności mandatu, choć prezydent miasta określił obowiązek niezwłocznego wystawiania upomnienia dla wszystkich należności, bez względu na kwotę. W siedmiu urzędach z opóźnieniem wystawiano także tytuły wykonawcze, w czterech przekraczało ono pół roku, a w trzech wynosiło od ponad roku do niemal dwóch lat (723 dni).

Wewnętrzne zasady dotyczące egzekwowania grzywien wprowadzono w 8 skontrolowanych urzędach miast, jednak aż w 5 przewidywały one terminy wystawiania upomnień oraz tytułów wykonawczych, które były niezgodne z obowiązującymi przepisami. Po 1 lipca 2021 r., kiedy to wprowadzono obowiązek elektronicznej wysyłki tytułów wykonawczych, przestało je wysyłać 70% skontrolowanych urzędów. Najczęściej podawanym powodem były problemy z dostosowaniem systemów informatycznych.

Z kontroli wynika, że kwota niezapłaconych grzywien, o którą urzędy się nie upominały wyniosła ponad 972 tys. zł. Sprawcy wykroczeń nie płacili jednak grzywien także w przypadku podjęcia przez skontrolowane urzędy działań windykacyjnych i egzekucyjnych. Mniej skuteczna była egzekucja prowadzona przez urzędy skarbowe i wynosiła średnio 14%, przy czym na rzecz prezydentów Łomży i Inowrocławia oraz burmistrza Buska-Zdroju nie wyegzekwowano w całości ani jednej zaległej grzywny spośród objętych analizą NIK. Z kolei w dużych miastach, w których wierzyciel jednocześnie prowadził egzekucję, współpraca między właściwymi komórkami urzędów miast w tych sprawach przebiegała sprawniej.

We wszystkich skontrolowanych urzędach doszło jednak do przedawnienia należności z tytułu grzywien. Mimo niewielkich kwot nakładanych mandatów, ich suma przekroczyła 13 mln zł.

Zdaniem NIK zmiany w przepisach nie przyniosły oczekiwanych skutków, m.in. dlatego, że z jednej strony dopuszczono możliwość czasowego niewystawiania tytułu egzekucyjnego dla należności nieprzekraczającej 10-krotności kosztów upomnienia, z drugiej wciąż istnieje obowiązek prowadzenia egzekucji w stosunku do niewielkich kwot kosztów upomnień i kosztów egzekucyjnych. Wierzyciele zostali więc postawieni w trudnej sytuacji - niepodjęcie żadnych działań niesie za sobą ryzyko konsekwencji prawnych, związanych z naruszeniem ustawy o finansach publicznych i ewentualną odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Podjęcie działań i skierowanie sprawy do egzekucji może natomiast spowodować, że koszty wyegzekwowania należności będą wyższe niż sama należność, stąd wnioski Najwyższej Izby Kontroli o zmianę przepisów.

Wnioski de lege ferenda

Do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji:

Do Ministra Finansów:

Ponadto NIK wnosi: